CIRCULAIRE N° NOR/INT/D/99/00095/C

LE MINISTRE DE L’INTERIEUR
à
MESDAMES ET MESSIEURS LES PREFETS
(METROPOLE ET D.O.M.)
MONSIEUR LE PREFET DE POLICE

Objet : application de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales

Résumé : mise en œuvre de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales.

La loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales (JO du 16 avril 1999 p.5607) définit le régime juridique des polices municipales, dont le statut, sommaire, trouvait sa source dans des textes épars.

La loi :

- organise la coordination entre les polices municipales, d’une part, la police et la gendarmerie nationales, d’autre part,

- définit, en les étendant substantiellement, les compétences des agents de police municipale,

- précise les conditions d’exercice de leurs missions, et les équipements et les moyens dont ils disposent,

- clarifie et complète leur régime statutaire.

Elle comporte par ailleurs trois dispositions étrangères au régime des polices municipales :

- l’article 6, relatif à l’étendue du pouvoir de verbalisation des agents de la Ville de Paris chargés de l’application du règlement des parcs et promenades et du règlement général sur les cimetières, ainsi qu’à leur régime d’agrément, modifiant l’article L 2512-16 du code général des collectivités territoriales,

- l’article 17, relatif au relevé d’identité dans les transports publics de voyageurs, complétant les articles 529-4 du code de procédure pénale, et modifiant l’article 23 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer,

- l’article 26, relatif à l’emploi de personnels féminins dans la gendarmerie nationale, modifiant l’article L 121-2 du code du service national.

Ces trois dernières dispositions ne sont pas ici commentées.

La présente circulaire expose l’économie générale de la loi, en distinguant entre les dispositions immédiatement applicables, qui seront indiquées dans le corps de la circulaire, et celles nécessitant des décrets d’application (1). La loi comporte à cet égard, s’agissant des dispositions relatives aux polices municipales, huit renvois à des décrets en Conseil d’Etat, qui seront pris dans l’ordre de leur priorité. Ces décrets feront l’objet d’instructions spécifiques. La circulaire précise ensuite les dispositions transitoires prévues par la loi (2).

1-1 La coordination entre les polices municipales et la police et la gendarmerie nationales

Il s’agit de la pierre angulaire de la loi. Les polices municipales participent aux missions de sécurité, aux côtés et en complément des forces de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Cette participation nécessite, tant dans l’intérêt des citoyens que dans celui des agents de police municipale et de la police ou de la gendarmerie nationales, une coordination étroite entre ces différentes forces de sécurité, s’agissant aussi bien des missions de police administrative que des missions de police judiciaire. Cette coordination sera formalisée dans une convention signée par le préfet et le maire.

1-1-1 Champ d’application de la coordination

La complémentarité des forces de sécurité trouve son domaine d’élection dans la police administrative, spécialement la surveillance des voies publiques et l’îlotage, qui contribuent à la police de proximité. Les agents de police municipale participent, en complément des forces de sécurité de l’Etat, à cette police de proximité. Dans un souci d’efficacité et afin de garantir une répartition rationnelle des forces en charge de la sécurité dans la commune, il est indispensable que soit assurée la coordination des missions entre d’une part, la police municipale, et d’autre part, la police ou la gendarmerie nationales.

De la même façon, l’exercice effectif des pouvoirs de verbalisation reconnus par la loi aux agents de police municipale (point 1-2-2) nécessite une étroite coordination, afin notamment que ces agents puissent joindre sans difficulté le ou les officiers de police judiciaire territorialement compétents.

1-1-2 Modalités de la coordination

1-1-2-1 L’article 2 de la loi insère dans le CGCT un article L 2212-6, aux termes duquel une convention de coordination doit être signée par le préfet et le maire, après avis du procureur de la République.

Cette convention précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale. Il ne s’agit pas là d’un partage du territoire communal entre les services de sécurité de l’Etat et les services de police municipale. Les uns comme les autres ont naturellement vocation à intervenir, dans le cadre de leurs compétences respectives, sur l’ensemble du territoire de la commune. La convention poursuit principalement deux buts :

- coordonner, dans un souci d’efficacité et de répartition rationnelle sur le territoire communal, la présence de forces de sécurité relevant de personnes publiques différentes (l’Etat et les communes),

- garantir la sécurité même des agents relevant de ces différentes forces, notamment lors de missions d’îlotage du nuit, période pendant laquelle toute confusion sur la qualité des différents acteurs de la sécurité peut être génératrice de risques.

La convention déterminera donc les conditions selon lesquelles l’objet (contrôle du stationnement ou de la circulation des véhicules, surveillance des sorties d’écoles ou bâtiments publics etc), les lieux, le moment et les modalités des interventions des agents de police municipale sont portés à la connaissance des autorités de la police ou de la gendarmerie nationales. Elle déterminera les conditions dans lesquelles l’information réciproque est donnée par les forces de sécurité de l’Etat au service de police municipale. Bien entendu, ces missions et leurs modalités d’exécution ne seront pas définies ne varietur dans la convention. En revanche, tout changement devra, avec la souplesse nécessaire, être préalablement porté à la connaissance des autres forces en charge de la sécurité.

La convention indiquera aussi les moyens de la coordination, en particulier les moyens de transmission. Elle prévoira les modalités de la détermination du ou des officiers de police judiciaire territorialement compétents.

Le contenu de cette convention sera fixé par un décret en Conseil d’Etat, qui déterminera les clauses d’une convention type. Il est souhaitable que la convention que vous signerez soit, sous réserve des circonstances locales, aussi fidèle que possible à cette convention type. Celle-ci ne constituera toutefois qu’un modèle, un guide de rédaction. Le législateur, en effet, n’a pas entendu imposer un rapport de conformité des conventions de coordination conclues au niveau local avec les clauses de la convention type.

En tout état de cause, cette convention se veut très concrète : si elle produit d’importants effets au plan du droit (point 1-1-2-3), sa vocation est moins juridique que pratique.

1-1-2-2 La convention de coordination doit obligatoirement être conclue, dès lors que la commune dispose d’un service comptant au moins 5 emplois d’agents de police municipale. Il s’agit d’agents recrutés sur des emplois permanents à temps complet ou à temps non complet, tels que définis par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Ce seuil correspond à celui permettant une véritable organisation d’un service de police municipale, rendant notamment possible le travail de nuit.

Si le maire, en dépit d’un effectif d’agents de police municipale inférieur à ce seuil, souhaite assurer un service de nuit, ou disposer, sous réserve de votre autorisation (point 1-3-3), d’agents armés, il doit nécessairement conclure avec vous une telle convention de coordination, compte tenu des effets attachés à celle-ci (point 1-1-2-3).

Autrement dit, dans les communes dont le service de police municipale compte moins de 5 emplois, la signature d’une convention de coordination n’est obligatoire que si le maire entend assurer un travail de nuit ou doter ses agents d’une arme.

L’avis du procureur de la République sera sollicité, notamment, sur les clauses relatives aux rapports entre le ou les officiers de police judiciaire territorialement compétents et les agents de police municipale, ainsi que sur les modalités selon lesquelles ces derniers rendent compte à l’officier de police judiciaire des crimes, délits et contraventions dont ils ont connaissance et adressent leurs rapports et procès-verbaux au maire et au procureur de la République (article 21-2 du code de procédure pénale, résultant de l’article 13 de la loi).

1-1-2-3 L’absence de convention de coordination, quel que soit l’effectif du service de police municipale, emporte deux conséquences :

- l’interdiction, pour les polices municipales concernées, d’assurer un travail de nuit, dont la plage est fixée par la loi à la période 23 heures-6 heures, en dehors des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune (article L 2212-6, alinéa 3 du CGCT),

- l’impossibilité pour les agents de police municipale de porter une arme (article L 412-51 du code des communes, dans sa rédaction issue de l’article 8 de la loi – point 1-3-3 -).

Des dispositions transitoires sont naturellement prévues. Elles sont commentées au point 2-1.

D’ores et déjà, j’appelle votre attention sur l’importance de cette convention. Dans tous les cas où elle est obligatoire, vous veillerez à ce qu’elle soit signée dans les meilleurs délais après publication du décret qui en fixera les clauses types. Je vous invite à sensibiliser dès maintenant les maires concernés sur cette nécessité, en recensant à cet effet les communes de votre département dont le service de police municipale compte au moins 5 emplois.

1-2 Les compétences des agents de police municipale

1-2-1 Exécution des tâches de prévention et de surveillance

L’article L 2512-5 alinéa 1^er du code général des collectivités territoriales charge actuellement les agents de police municipale d’exécuter, sous l’autorité du maire, des tâches de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ces missions relevant de la police administrative ne sont pas modifiées par la loi du 15 avril 1999. Elles prennent toutefois un relief particulier, compte tenu de la complémentarité qu’organise la loi entre les forces de sécurité de l’Etat et les polices municipales, et de la contribution que j’attends de ces dernières à la sécurité de proximité.

1-2-2 Constatation d’infractions par procès-verbal

Au plan de la police judiciaire, les agents de police municipale ne disposaient que de quelques rares pouvoirs de verbalisation, limités pour l’essentiel au stationnement gênant, au défaut d’affichage du certificat d’assurance des véhicules et à la circulation et au stationnement dans les cours de gares, ainsi qu’à quelques infractions relevant de polices spéciales (police de la salubrité ; bruits de voisinage ; publicité, enseignes et pré-enseignes...). Ils ne pouvaient que rendre compte, par de simples rapports, des infractions aux arrêtés de police du maire.

La loi du 15 avril 1999 étend de façon significative le pouvoir de verbalisation des agents de police municipale dans deux domaines : les contraventions aux arrêtés de police du maire ; les contraventions à certaines dispositions du code de la route. La loi détermine également les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent procéder au dépistage d’alcoolémie. Pour garantir l’exercice effectif du pouvoir de verbalisation, la loi ouvre enfin aux agents de police municipale la possibilité de relever l’identité des contrevenants.

1-2-2-1 [DISPOSITIONS IMMEDIATEMENT APPLICABLES] Le CGCT chargeait les agents de police municipale du seul soin d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire (article L 2212-5, alinéa 2, dans sa rédaction antérieure à la loi du ...avril 1999).

L’article 1^er de la loi, modifiant le 2^ème alinéa de l’article L 2212-5 du CGCT, dispose que les agents de police municipale pourront constater par procès-verbal les contraventions auxdits arrêtés, lesquelles sont sanctionnées, conformément aux dispositions de l’article R 610-5 du code pénal, par une contravention de la 1^ère classe.

Par " arrêté de police du maire ", il faut entendre, sous réserve de l’interprétation des tribunaux, les arrêtés de police signés par le maire, ou pris par délégation, et non les arrêtés de police municipale pris par l’autorité préfectorale dans le cadre de son pouvoir de substitution, dont la violation ne pourra être verbalisée que par les agents de la police nationale ou les militaires de la gendarmerie nationale. Toute autre solution obligerait en effet l’agent de police municipale à analyser le contenu de l’arrêté préfectoral, afin de déterminer s’il relève des pouvoirs de police municipale, et s’il peut donc en verbaliser la méconnaissance. Le besoin de sécurité juridique qui s’attache au pouvoir de verbalisation n’est pas compatible avec les aléas d’une telle démarche.

Enfin, la loi étend le pouvoir de verbalisation des agents de police municipale à la police de la conservation du domaine routier communal (article 21 de la loi, modifiant l’article L 116-2 du code de la voirie routière).

Ces compétences nouvelles dévolues aux agents de police municipale s’exercent immédiatement. Leur champ d’application étant précisément défini par la loi, elles ne nécessitent en effet aucun texte réglementaire d’application.

1-2-2-2 Le pouvoir de verbalisation des agents de police municipale sera également étendu à la constatation des contraventions à certaines dispositions du code de la route. Il est aujourd’hui limité au stationnement gênant, au défaut d’affichage du certificat d’assurance des véhicules, à la circulation et au stationnement dans les cours de gares.

Un décret en Conseil d’Etat fixera la liste de ces infractions, qui, conformément au mandat du législateur, resteront du domaine contraventionnel, et ne viseront aucun des délits prévus par le code de la route.

Je vous précise que la situation des agents titulaires ou non titulaires des communes chargés de la surveillance de la voie publique, à qui l’article R 250-1 du code de la route confie des pouvoirs de verbalisation de certaines contraventions aux dispositions concernant l'arrêt et le stationnement des véhicules, n’est pas affectée par les dispositions de la loi. Son article 7, en particulier, n'a aucune conséquence sur le recours à ces personnels, qui est toujours autorisé.

1-2-3 Dépistage d’alcoolémie [DISPOSITIONS IMMEDIATEMENT APPLICABLES]

L’article 22 de la loi modifie le I de l’article L 1^er du code de la route. Il prévoit que les agents de police municipale (qui sont visés par le 2° de l’article 21 du code de procédure pénale, auquel renvoie l’alinéa 3 nouveau du I de l’article L 1^er du code de la route) peuvent procéder aux épreuves de dépistage de l’alcoolémie au moyen de l’éthylotest (ou alcootest), qui établit, en cas de résultat positif, une présomption de conduite en état alcoolique.

Ces épreuves de dépistage peuvent être effectuées, lorsque le conducteur ou l’accompagnateur de l’élève conducteur est l’auteur présumé de l’une des infractions mentionnées à l’alinéa 2 du I de l’article L 1^er du code de la route.

En revanche, les agents de police municipale ne peuvent procéder à des contrôles préventifs et systématiques, prévus par l’article L 3 du code de la route. En vertu de ce texte, en effet, des contrôles de ce type ne peuvent être effectués que par les officiers de police judiciaire ou, sous leur contrôle et leur responsabilité, par des agents de police judiciaire.

S’ils peuvent procéder au dépistage de l’imprégnation alcoolique, les agents de police municipale ne peuvent en aucun cas procéder au contrôle de l’alcoolémie, que ce soit par éthylomètre ou par prise de sang. Ces contrôles les conduiraient en effet à constater des délits, ce qu’a exclu le législateur.

Par assimilation au régime du relevé d’identité (point 1-2-4), et afin de réduire au strict nécessaire le pouvoir de contrainte des personnes, la loi a prévu qu’en cas de résultat positif du test de dépistage de l’imprégnation alcoolique, l’agent de police municipale doit en rendre compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police ou de la gendarmerie nationales territorialement compétent, qui lui donnera les instructions qu’il estimera nécessaires.

1-2-4 Relevé d’identité [DISPOSITIONS IMMEDIATEMENT APPLICABLES]

Pour assurer le plein effet des pouvoirs de verbalisation reconnus aux agents de police municipale, la loi complète le code de procédure pénale. L’article 16 y insère un article 78-6 permettant à ces agents de relever l’identité des contrevenants.

Le relevé d’identité est une procédure nouvelle, dont la portée et les effets doivent être précisés.

Il se distingue du simple recueil d’identité, seul prévu jusqu’alors par l’article 23 de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, qui permet seulement à l’agent verbalisateur de demander au contrevenant de décliner son identité sans pouvoir exiger de lui la présentation d’un document justificatif d’identité. Il se distingue aussi du contrôle et de la vérification d’identité, dont le code de procédure pénale réserve l’exercice aux seuls officiers de police judiciaire et aux agents de police judiciaire ou agents de police judiciaire adjoints placés sous leur autorité, et qui permet, par tout moyen, de contrôler la réalité de l’identité indiquée par le contrevenant. Autrement dit, les agents de police municipale, s’ils ont le pouvoir d’exiger du contrevenant la présentation d’une pièce d’identité et d’en relever les mentions, n’ont pas le pouvoir de contrôler ou de vérifier la réalité de l’identité ainsi fournie.

Si le contrevenant refuse ou se trouve dans l’impossibilité de justifier de son identité (il convient de rappeler qu’il n’est pas obligatoire de détenir une carte d’identité), la loi impose à l’agent de police municipale qu’il en rende compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent, qui décide alors de la conduite à tenir.

Les maires et leurs adjoints, officiers de police judiciaire en vertu de l’article 16 du code de procédure pénale, ne sont pas des officiers de police judiciaire " de la police nationale ou de la gendarmerie nationale ", au sens de l’article 78-6 du même code. Ils ne peuvent donc intervenir dans la procédure du relevé d’identité.

Sauf si l’officier de police judiciaire donne l’ordre à l’agent de police municipale de lui présenter sans délai le contrevenant, ce dernier doit être immédiatement laissé libre d’aller et venir.

Ces dispositions ouvrent donc aux agents de police municipale un pouvoir de rétention du contrevenant. Mais ce pouvoir de rétention doit respecter les deux conditions suivantes :

- il doit être proportionné, dans ses modalités, à la gravité de l’infraction commise. Les agents de police municipale ne pouvant verbaliser que des infractions de nature contraventionnelle, on peut en déduire, sous réserve de l’appréciation du juge pénal, que l’usage de menottes, par exemple, serait excessif,

- il doit être strictement limité dans le temps. La rétention ne doit pas excéder le temps rigoureusement nécessaire à l’agent de police municipale pour joindre l’officier de police judiciaire et recueillir ses instructions. Les services de police municipale devront, pour respecter cette exigence, disposer de moyens de communication, tels des téléphones portables, permettant de réduire au maximum ce délai.

Si l’officier de police judiciaire donne l’ordre à l’agent de police municipale de lui présenter le contrevenant, la rétention et la contrainte qui en résultent sont faites sous la responsabilité de l’officier de police judiciaire. Une vérification d’identité pourra alors être décidée, dans le respect des dispositions de l’article 78-3 du code de procédure pénale.

Je vous invite, en liaison avec le procureur de la République, à appeler l’attention des maires, responsables hiérarchiques des agents de police municipale, sur l’obligation de respecter strictement ces règles. Tout manquement risquerait d’engager la responsabilité pénale des agents, notamment pour détention ou rétention arbitraire (article 432-4 du code pénal).

1-3 Conditions d’exercice des missions, équipements et moyens des polices municipales

1-3-1 Mise en commun des moyens de plusieurs polices municipales [DISPOSITIONS IMMEDIATEMENT APPLICABLES : ensemble du chapitre 1-3-1]

L’article 5 de la loi, insérant un article L 2212-9 dans le CGCT, autorise, sous certaines conditions, la mise en commun par les maires de deux ou plusieurs communes, des moyens et effectifs de leur police municipale.

1-3-1-1 La loi précise les circonstances et le cadre géographique dans lesquels une mise en commun des moyens est possible.

- Les circonstances sont, d’une part, les manifestations exceptionnelles, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, d’autre part, l’afflux important de population, enfin, les catastrophes naturelles.

La première hypothèse vise notamment le cas de manifestations sportives, de concerts ou de spectacles divers, à l’occasion desquels des mesures de surveillance de la voie publique, des enceintes sportives ou du lieu de la manifestation peuvent être nécessaires. Il s’agit d’hypothèses exceptionnelles : les manifestations traditionnelles, habituellement gérées par la commune dans de bonnes conditions, ne devraient pas, en règle générale, nécessiter la mise en commun de moyens.

La deuxième hypothèse vise le cas d’un afflux important de population, limité dans le temps. Elle peut se confondre avec l’hypothèse précédente, mais elle peut aussi viser le cas d’un afflux touristique à caractère saisonnier. L’esprit de la loi est cependant de ne pas faire de la saison touristique un critère automatique de mise en commun des moyens.

La dernière hypothèse devrait naturellement rester très exceptionnelle, l’Etat prenant en charge l’essentiel de la gestion des moyens mis en oeuvre en cas de catastrophe naturelle et leur direction opérationnelle.

- Le cadre géographique de la mise en commun des moyens est celui des communes limitrophes ou des communes appartenant à une même agglomération. La première branche de l’alternative ne soulève aucune difficulté d’appréciation. La notion d’agglomération, seconde branche de l’alternative, n’a pas été définie par la loi, non plus que précisée lors des débats parlementaires. Vous l’apprécierez in concreto. D’une façon générale, il s’agira d’une zone urbanisée dense, de bâti continu. Il n’est pas envisageable, en tout état de cause, que des communes ne formant pas un seul tenant puissent mettre en commun leurs moyens et effectifs de police municipale, et que ceux-ci puissent se déplacer en dehors des communes concernées.

1-3-1-2 La mise en commun s’entend uniquement au sens organique du terme. La loi ne modifie en rien les pouvoirs de police du maire, qui ne peuvent faire l’objet d’un exercice intercommunal. Chacun des maires conserve donc, dans cette hypothèse, sa compétence fonctionnelle pleine et entière.

La loi précise que cette mise en commun des moyens s’exerce uniquement en matière de police administrative, à l’exclusion de la police judiciaire. Le législateur, en effet, n’a pas entendu déroger aux dispositions de l’article 21-1 du code de procédure pénale, qui précise la compétence territoriale des agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints, et en vertu duquel les agents de police municipale exercent leurs missions sur le territoire de la commune dont ils relèvent.

Concrètement, la mise en commun des moyens permet, par exemple, de faire effectuer, sur le territoire d’une commune A, des missions de surveillance de la voie publique ou d’îlotage par des agents de police municipale relevant d’une commune B, en collaboration et en appui des agents de la police municipale de A. Seuls ces derniers pourront cependant constater par procès-verbal les infractions pour lesquelles la loi leur donne compétence.

1-3-1-3 La mise en commun des moyens et effectifs est subordonnée à une autorisation du préfet, qui prendra la forme d’un arrêté. Dans le cas où les communes concernées seraient situées sur le territoire de deux ou plusieurs départements différents, elle sera autorisée par arrêté conjoint des préfets concernés.

Cet arrêté précisera les conditions et modalités de la mise en commun, notamment le nombre d’agents concernés, la nature de leurs interventions sur les territoires respectifs des communes en cause (surveillance de la voie publique, d’une enceinte sportive, sorties d’écoles, garde de bâtiments etc), leur éventuel armement et les moyens matériels mis en commun (véhicules etc).

Il précisera aussi la durée de cette mise en commun, puisque la loi dispose que celle-ci doit être limitée dans le temps. En règle générale, la mise en commun ne pourra excéder quelques jours, sous réserve, par exemple, du cas des périodes d’afflux touristique. Le législateur, en tout état de cause, a exclu que l’article L 2212-9 du CGCT conduise à la constitution de forces de police permanentes ou quasi-permanentes, à caractère intercommunal.

En vertu du 2^ème alinéa de cet article, il appartient aux maires des communes concernées, dont l’accord sera nécessaire, à la fois sur le principe d’une mise en commun et sur les conditions et modalités de celle-ci, de vous faire des propositions à cet égard. En d’autres termes, vous refuserez la mise en commun des moyens, s’il n’y a pas d’accord unanime des maires concernés sur l’ensemble du dispositif proposé, dans son principe comme dans ses modalités concrètes.

En dehors de cette hypothèse, vous apprécierez l’opportunité d’autoriser la mise en commun des moyens.

1-3-2 Signalétique des équipements et types d’équipement

La loi (article L 412-52 du code des communes, résultant de l’article 9) impose que la carte professionnelle, les uniformes, la signalisation des véhicules et les types d’équipement dont sont dotés les agents de police municipale fassent l’objet d’une identification commune sur l’ensemble du territoire. Aucune confusion ne doit en résulter avec les forces de la police ou de la gendarmerie nationales.

Le législateur a ainsi voulu mettre un terme à la confusion entretenue, dans nombre de communes, entre les uniformes et les véhicules de la police municipale et ceux, notamment, de la police nationale. Le citoyen doit, à tout moment, être en mesure d’identifier l’agent auquel il a affaire.

Les caractéristiques ainsi que les catégories et les normes techniques des équipements seront fixées par décret en Conseil d’Etat.

Dans l’attente de ce texte, les polices municipales continuent de disposer des équipements qui sont les leurs, et leurs agents continuent de porter leurs uniformes, étant précisé que le port de l’uniforme en service est dès à présent obligatoire.

1-3-3 Armement des agents de police municipale

Le régime de l’armement des agents de police municipale résultait jusqu’à la publication de la loi - et sous réserve des dispositions transitoires évoquées plus loin - des seules dispositions de l’article 25 1° [a] et [c] du décret n° 95-589 du 6 mai 1995 relatif à l’application du décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et munitions. Les dispositions de ce dernier texte avaient une portée générale, applicable à l’ensemble des agents des administrations publiques chargés d’un service de police. Elles comportaient un certain nombre d’ambiguïtés, notamment quant à l’étendue du pouvoir d’appréciation de l’autorité préfectorale – compétence liée ou discrétionnaire -, voire quant à l’existence d’un pouvoir de décision du préfet. Les armes portées par les agents de police municipale pouvaient, d’autre part, être détenues, soit à titre individuel par certains agents, soit par la commune.

L’article 8 de la loi ajoute au code des communes un article L 412-51, qui clarifie et complète le régime de l’armement des agents de police municipale. Ce régime sera désormais entièrement défini par la loi et son décret d’application, à l’exclusion des dispositions du décret n° 95-589 du 6 mai 1995.

La loi subordonne l’armement des agents de police municipale à une autorisation préfectorale. Celle-ci visera nominativement les agents concernés (tous les agents du service de police municipale ne seront donc pas nécessairement armés), et elle sera délivrée sur demande motivée du maire. La loi réserve au préfet un pouvoir d’appréciation discrétionnaire pour accéder ou non à la demande qui lui sera présentée.

Cet armement est subordonné à deux conditions cumulatives :

- l’existence d’une convention de coordination. Cette exigence peut inciter des maires dont l’effectif du service de police municipale est inférieur à 5 emplois, seuil au delà duquel la convention est, en tout état de cause, obligatoire, à solliciter la signature d’une telle convention,

- une justification liée à la nature des interventions et aux circonstances.

Un décret en Conseil d’Etat précisera, notamment, les types d’interventions et les circonstances pouvant fonder une autorisation de port d’arme par les agents de police municipale. Le décret précisera également les catégories et les types d’armes qui pourront être acquises par les communes et portées par les agents de police municipale. J’ai eu l’occasion d’indiquer devant la représentation nationale qu’il s’agirait de certaines armes de 4^ème et 6^ème catégories.

L’arme sera détenue et conservée par la commune. Cela exclut donc que les agents de police municipale puissent, en service, porter une arme détenue à titre individuel, contrairement à ce que permettait jusqu’à présent la réglementation.

Des dispositions transitoires sont prévues. Elles sont commentées au point 2-3.

1-3-4 Déontologie des agents et contrôle des services de police municipale

1-3-4-1 Tout agent disposant d’un pouvoir de contrainte, ou dont les missions créent à l’égard du citoyen un rapport d’autorité, se doit de respecter des règles de comportement irréprochables. C’est pourquoi l’ensemble des forces concourant à la sécurité générale doivent se doter d’un corpus de règles déontologiques. La loi applique ce principe aux agents des polices municipales, comme il s’applique déjà aux agents de la police nationale.

C’est pourquoi elle a prévu (article 10) qu’un décret en Conseil d’Etat établirait un code de déontologie des agents de police municipale, après avis de la commission consultative des polices municipales prévue à l’article L 2212-7 du CGCT dans sa rédaction résultant de l’article 3 de la loi.

1-3-4-2 Par ailleurs, l’article L 2212-8 du même code, résultant de l’article 4 de la loi, prévoit que le ministre de l’intérieur peut, après consultation de la commission consultative des polices municipales, décider la vérification de l’organisation et du fonctionnement d’un service de police municipale à la demande, soit du maire, soit du procureur de la République, soit du représentant de l’Etat dans le département. Cette vérification sera faite par un service d’inspection générale de l’Etat, tout particulièrement par l’inspection générale de l’administration ou par l’inspection générale de la police nationale.

Il vous appartiendra de me signaler, par un rapport circonstancié, les cas dans lesquels une vérification est nécessaire. Il s’agit des cas de dysfonctionnements importants d’un service de police municipale, qu’ils soient, par exemple, le fait de manquements graves ou répétés de ses agents aux dispositions législatives ou réglementaires qui leur sont applicables, ou du non respect de la convention de coordination, lorsque celle-ci aura été signée.

De la même façon, si une demande de vérification était présentée par le maire ou le procureur de la République, vous m’adresserez un rapport relatant les conditions et modalités de fonctionnement du service de police municipale concerné.

Vous serez destinataire des conclusions de la mission de vérification. Il vous appartiendra, au besoin en liaison avec le procureur de la République, d’en tirer les éventuelles conséquences, par exemple en termes d’aménagement ou de modification de la convention de coordination, ou en termes de retrait ou de suspension de l’agrément de certains agents de police municipale (point 1-4-2-4).

Il reviendra au maire de tirer les conséquences qui pourraient s’imposer à lui, soit au plan de l’organisation de son service de police municipale, soit au plan des mesures individuelles, notamment à caractère disciplinaire.

Les dispositions de l’article L 2212-8 du CGCT n’entreront en vigueur qu’à compter de la constitution de la commission consultative des polices municipales, dont la consultation préalable à une vérification constituera une formalité substantielle.

1-4-1-1 L’article 7 de la loi, modifiant l’article L 412-49 du code des communes, pose en règle que les agents de police municipale, quel que soit leur grade, ne peuvent être que des fonctionnaires territoriaux. La loi prohibe ainsi clairement le recrutement d’agents " supplétifs " exerçant des missions de police municipale, en dehors dudit cadre d’emploi, et notamment l’emploi d’agents locaux de médiation sociale, dont, au surplus, ce n’est pas la vocation.

Les agents de police municipale devront appartenir au cadre d’emplois existant des agents de police municipale dont le statut particulier est fixé par le décret n° 94-732 du 24 août 1994 ou au cadre d’emplois des agents d’encadrement de police municipale de catégorie B, qui doit prochainement être créé.

J’ai indiqué en effet devant la représentation nationale qu’un décret portant création d’un cadre d’emplois des agents d’encadrement de police municipale relevant de la catégorie B serait prochainement édicté après avoir été soumis à l’avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Les agents de catégorie B auront vocation à assurer l’encadrement des agents de police municipale, pour qui le cadre d’emplois à venir constituera un débouché de carrière.

1-4-2 Double agrément des agents de police municipale [DISPOSITIONS IMMEDIATEMENT APPLICABLES : ensemble du chapitre 1-4-2]

Selon 2^ème alinéa de l’article L 412-49 nouveau du code des communes, résultant de l’article 7 de la loi, les agents de police municipale sont nommés par le maire, agréés par le représentant de l’Etat et le procureur de la République, puis assermentés.

1-4-2-1 L’innovation de la loi consiste donc en l’instauration d’un double agrément des agents de police municipale. Je vous rappelle que ces agents étaient agréés par le procureur de la République seul, depuis la loi n° 82-213 du 2 mars 1982.

La loi du 15 avril 1999 étend sensiblement les compétences de police judiciaire des agents de police municipale, mais elle consacre aussi la participation de ces agents aux missions de sécurité, en particulier dans le cadre de la police de proximité.

C’est pourquoi le législateur a prévu, outre l’agrément du procureur, dont l’utilité se trouve renforcée par les nouvelles compétences de police judiciaire des agents de police municipale, l’agrément du préfet, justifié par la participation de ces agents à la police administrative.

Il appartient aux maires de vous présenter les demandes d’agrément de leurs agents, dès leur nomination en qualité de stagiaire. Vous leur rappellerez que l’absence de double agrément ne permet pas aux stagiaires d'exercer effectivement leurs missions de police municipale ni d'être titularisés. Il vous appartiendra pour ces raisons d’examiner avec célérité les demandes d’agrément.

Dans la pratique, il serait souhaitable que les agréments puissent être délivrés pendant la première période de stage, consacrée à la partie théorique de leur formation initiale d'application, de façon à ce que les agents puissent être rapidement opérationnels sur le terrain.

Ces demandes vous conduiront à vérifier que ces agents répondent aux exigences d’honorabilité et de moralité auxquelles doit répondre tout acteur de la sécurité publique. Vous diligenterez donc, dans les conditions habituelles, les enquêtes nécessaires à cet agrément.

1-4-2-2 Ce seront deux décisions d’agrément distinctes qui seront délivrées à l’agent de police municipale, l’une émanant du procureur de la République, l’autre de vous-même. Il convient d’exclure toute formule de décision unique signée conjointement par le préfet et le procureur de la République. Les décisions pourront donc se succéder dans le temps, sans obligation de concertation entre le procureur et le préfet.

Le refus opposé par l’une des deux autorités compétentes pour agréer suffit à exclure l’agrément et l’assermentation ultérieure. Il en va de même de la suspension ou du retrait d’agrément (point 1-4-2-4). En d’autres termes, si l’agrément est double, le refus, le retrait ou la suspension d’agrément peuvent être pris par une seule de ces deux autorités.

Le refus d’agrément a pour conséquence que l’agent de police municipale ne peut être titularisé. Les stagiaires sont alors licenciés ou, s’ils avaient la qualité de fonctionnaires, réintégrés dans leur corps, cadre d’emplois ou emploi d’origine.

Le silence de l’administration vaut refus d’agrément, à l’expiration du délai de droit commun de quatre mois. Les débats parlementaires montrent en effet clairement que le législateur a entendu écarter tout régime d’agrément implicite. Je vous rappelle enfin que le refus d’agrément constitue une décision administrative, alors même qu’elle serait prise par le procureur de la République (CE Avis 29 septembre 1987). Son contentieux ressortit donc à la compétence du juge administratif (CE 3 février 1993 Ville de Valence, req. n° 128.715).

1-4-2-3 S’agissant du champ d’application de la loi, son article 11, qui modifie l’article L 441-1 du code des communes, a pour conséquence que la spécificité du régime des départements d’Alsace et de Moselle, qui tenait à l’absence d’agrément des agents de police municipale, disparaît. Dans ces départements, les agents de police municipale feront donc l’objet d’un double agrément, comme les agents en fonction dans les autres départements.

1-4-2-4 L’article 412-49, alinéa 3 nouveau du code des communes dispose que l’agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l’Etat dans le département ou par le procureur de la République, après consultation du maire.

Compte tenu de l’honorabilité et de la moralité attendues des agents de police municipale, en leur qualité d’acteurs de la sécurité publique, tout fait relatif au comportement des intéressés dont vous auriez connaissance, qui serait de nature à porter sérieusement atteinte à ces exigences doit normalement se traduire par un retrait d’agrément. Il en va de même du refus systématique de suivre une formation continue obligatoire ou de la négligence constante et répétée à l’égard des obligations légales en la matière, ces faits mettant en cause le respect dû par les agents de police municipale aux missions qui leur sont confiées.

La suspension, quant à elle, correspondra aux cas dans lesquels la gravité des faits est telle que le maintien en fonction ne peut être admis.

En tout état de cause, la loi impose que vous preniez l’attache du maire, avant toute décision. Votre décision devra être motivée. Sauf urgence justifiant, en particulier, la suspension d’agrément, la décision doit être précédée d’une procédure contradictoire.

La logique juridique implique que seuls les agents doublement agréés, c’est à dire ceux qui seront nommés après l’entrée en vigueur de la loi et ceux qui, nommés avant celle-ci, auront été agréés par l’autorité préfectorale au plus tard six mois après la publication de la loi, pourront, en tant que de besoin, faire l’objet d’un retrait ou d’une suspension d’agrément de votre part.

La loi abroge par ailleurs l’article L 414-24 du code des communes, qui prévoyait que le maire peut suspendre ou révoquer les agents de police municipale. Cette abrogation est la conséquence des dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui définit, pour les agents de police municipale comme pour l’ensemble de la fonction publique territoriale, les conditions de suspension et de révocation. L’abrogation de cet article correspond donc uniquement à l’alignement du régime statutaire des agents de police municipale sur le régime de droit commun de l’ensemble des fonctionnaires territoriaux, sans modification des pouvoirs du maire en la matière.

Il convient à ce propos de ne pas confondre la suspension de l’agrément, prise par le préfet ou le procureur de la République, et la suspension du fonctionnaire, mesure conservatoire prise par l’autorité hiérarchique, en l’occurrence le maire. La seconde pourra toutefois être la conséquence de la première, mais elle sera prise sous la seule responsabilité du maire.

1-4-2-5 Les articles 7 et 25 de la loi prévoient, dans le cas d'un retrait d'agrément, que le fonctionnaire peut être reclassé dans les mêmes conditions que celles prévues par les articles 81 (sauf le second alinéa) à 86 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Ainsi, le reclassement peut avoir lieu dans un cadre d’emplois, emplois ou corps d'un niveau supérieur, équivalent ou inférieur, selon les modalités retenues par les statuts particuliers de ces cadres d'emplois, emplois ou corps, en exécution de la législation relative aux concours et à la promotion interne, nonobstant les limites d'âge supérieures, s'ils remplissent les conditions d'ancienneté fixées par ces statuts (article 82).

De même, lorsque le fonctionnaire le demande et que son autorité territoriale l'accepte, il peut être détaché, après avis de la commission administrative paritaire compétente, dans un autre cadre d’emplois de niveau équivalent ou inférieur pour y exercer de nouvelles fonctions pour lesquelles cet agrément n'est pas requis (article 83). Ce détachement peut être suivi d’une intégration.

Toutefois, si les faits ayant conduit au retrait d’agrément relèvent de mesures disciplinaires, il convient de recourir aux procédures de droit commun prévues en matière de procédure disciplinaire (articles 29 et 30 de la loi du 13 juillet 1983 précitée et article 89 de la loi du 26 janvier 1984 précitée).

Le cas échéant, la situation de l'agent peut amener l'autorité municipale à recourir à un licenciement pour insuffisance professionnelle, après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire (articles 29 et 30 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et article 89 de la loi du 26 janvier 1984 précitée).

Il convient en tout état de cause d'insister sur le fait qu'en aucun cas le retrait de l'agrément ne peut conduire à un licenciement "automatique."

1-4-3 Formation continue

Les missions confiées aux agents de police municipale justifient l'obligation de formation en cours de carrière instituée par l'article 18 de la loi. Pour l'heure, seule la formation initiale d'application constitue une obligation statutaire.

L'obligation de formation continue ainsi instaurée permettra de maintenir ou parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qui leur sont dévolues. Cette formation est confiée de par la loi au Centre national de la fonction publique territoriale, lequel pourra passer convention pour la mener à bien avec les services de la direction générale de la police nationale ou de la direction générale de la gendarmerie nationale, comme cela est déjà le cas pour les formations initiales obligatoires.

L'accomplissement de cette formation donnera lieu au versement d'une redevance spécifique versée au Centre national de la fonction publique territoriale par les communes employant les agents concernés.

Les textes précisant les modalités de mise en oeuvre de cette obligation (périodicité, durée, contenu etc) seront prochainement soumis au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Cette formation continue obligatoire est une obligation minimale et n'est pas exclusive des autres formations continues dispensées en cours de carrière dont peuvent par ailleurs bénéficier les agents de la fonction publique territoriale en application de la loi n°84-594 du 13 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

1-4-4 Pensions d’invalidité

Les dispositions applicables en matière d'invalidité sont organisées par les titres V et VI du décret n° 65-773 du 9 septembre 1965 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Ces dispositions constituent le droit commun applicable aux fonctionnaires qui relèvent de la CNRACL et qui ont acquis des droits à pension pouvant être liquidés.

La pension de réversion de veuve, divorcée, veuf, divorcé, est égale à la moitié de la pension dont l'agent bénéficiait ou aurait pu bénéficier au jour de son décès. A cette pension s'ajoute :

- la moitié de la rente d'invalidité qui était ou aurait été attribuée à l'agent ;

- la moitié de la majoration pour enfants qu'a obtenu ou qu'aurait pu obtenir l'agent à la condition que le conjoint survivant ait élevé les enfants dans les mêmes conditions que l'auteur du droit.

Les orphelins peuvent prétendre à une pension principale égale à 50% de la pension et éventuellement de la rente d'invalidité qu'a ou qu'aurait obtenu l'agent si le conjoint survivant (ou ex-conjoint) ne peut prétendre à une pension de réversion, c'est-à-dire :

- si la veuve ou la divorcée est décédée ou inhabile à obtenir une pension ou déchue de ses droits,

- si le veuf ou le divorcé n'est pas reconnu atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le mettant dans l'impossibilité de travailler.

La majoration pour enfants n'est pas réversible au profit des orphelins.

L'article 20 de la loi prévoit, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, des dispositions plus favorables en matière de pensions de réversion des conjoints et orphelins de policiers municipaux tués au cours d'une opération de police ou décédés en service et cités à l'ordre de la Nation.

Pour le calcul des pensions et des rentes viagères d'invalidité attribuées aux ayants cause de ces fonctionnaires, les émoluments retenus sont ceux afférents à l'indice correspondant au grade ou échelon auxquels sont promus à titre posthume les fonctionnaires décédés.

A ce titre, le total des pensions et de la rente d'invalidité concédées au conjoint et aux orphelins est élevé au montant cumulé de la pension et de la rente d'invalidité dont aurait pu bénéficier l'agent. En conséquence, les ayants cause perçoivent 100% de la pension qui aurait été attribuée à l'agent."

L’article 23 de la loi dispose que la convention de coordination, lorsqu’elle est obligatoire (cas des services comportant au moins 5 emplois d’agent de police municipale), devra être signée dans les 6 mois qui suivront la publication du décret en Conseil d’Etat en déterminant les clauses types.

Jusqu’à cette date, les polices municipales pourront continuer de fonctionner comme elles le font aujourd’hui. Le maire conserve donc toute latitude pour confier au service placé sous son autorité, dans le respect de la loi, toutes les missions qu’il estime nécessaires. Le travail de nuit reste possible, comme l’indique expressément l’alinéa 2 de l’article 23, jusqu’à l’expiration, au plus tard, du délai de 6 mois qui suivra la publication du décret.

Ce régime transitoire est également applicable dans les communes dont l’effectif du service de police municipale, de moins de 5 emplois à la date de publication de la loi, serait porté à 5 au moins entre cette dernière date et la date de publication du décret. Dans ces dernières communes, le travail de nuit restera donc possible jusqu’à l’expiration du délai de 6 mois qui suivra la publication du décret.

2-2 L’agrément des agents de police municipale en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi

L’article 25 précise que les agents de police municipale en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi n’ont pas à solliciter à nouveau l’agrément du procureur de la République, puisqu’ils en sont déjà titulaires. Seuls donc les agents de police municipale des départements d’Alsace et de Moselle devront solliciter un double agrément, puisqu’ils ne sont pas aujourd’hui agréés (point 1-4-2-3). Sous réserve de ce cas, les maires des communes employant des agents de police municipale n’ont donc à solliciter pour leurs agents que votre seul agrément.

Cet agrément doit être obtenu six mois au plus tard après la publication de la loi. Jusqu’à l’expiration de ce délai, ils continuent d’exercer leurs fonctions dans les conditions prévues par la législation antérieure.

La computation de ce délai est indépendante de la date de demande d’agrément par les maires concernés. Je vous invite donc à informer immédiatement ces derniers de ces dispositions, afin qu’ils vous présentent dans les meilleurs délais, et dans leur propre intérêt, les demandes d’agrément de leurs agents de police municipale. Vous leur rappellerez à cet égard l’effet de l’expiration du délai de six mois prévu par l’article 25 de la loi, en insistant sur l’absence de tout régime d’agrément implicite.

Je vous invite donc à instruire rapidement les demandes d’agrément qui vous seront présentées.

S’agissant d’agents déjà agréés par le procureur de la République, il est raisonnable de s’en tenir, sauf cas particulier, à un délai de réponse de deux mois à compter de la demande.

Par ailleurs, j’appelle votre attention sur la situation des agents de police municipale qui sont stagiaires à la date d'entrée en vigueur de la loi. Ces agents peuvent continuer à exercer leurs fonctions pendant leur stage, dans les conditions prévues antérieurement à la publication de la loi. Ainsi, seuls ceux qui ont suivi la formation initiale et ont été agréés par le procureur de la République peuvent exercer les missions de police municipale, limitées à celles qui leur étaient dévolues avant la publication de la loi. Il convient d'inviter les maires à vous présenter au plus tôt les demandes d'agrément les concernant afin que vous puissiez les traiter prioritairement. S’il ne pouvait être statué sur cette demande avant la fin du stage statutaire de l’agent concerné, l'absence de décision d'agrément ne pourrait constituer un motif de refus de titularisation. Mais le nouveau titulaire ne pourrait exercer l'ensemble des missions de police municipale prévues par la loi.

2-3. L’armement des agents de police municipale

La loi prévoit un régime transitoire concernant l’armement des agents de police municipale, jusqu’alors régi par les seules dispositions de l’article 25 du décret n° 95-589 du 6 mai 1995.

L’article L 412-51 du code des communes dispose que l’armement des agents de police municipale est subordonné à l’existence d’une convention de coordination. L’article 23, alinéa 3 prévoit, à l’instar du régime transitoire prévu pour le travail de nuit (point 2-1), que les nouvelles dispositions relatives à l’armement seront applicables à compter de la signature de la convention de coordination et, au plus tard, à l’expiration du délai de 6 mois à compter de la publication du décret en déterminant les clauses types.

Il faut ajouter qu’elles sont également subordonnées à la publication du décret prévu par l’article L 412-51 du code des communes (article 8 de la loi), précisant, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme, ainsi que les catégories et les types d’armes qui seront autorisées.

Ce décret sera rapidement publié.

Jusque là, les agents de police municipale équipés d’armes de 1^ère ou de 4^ème catégories pourront continuer à les porter, quel qu’en soit le type, conformément au droit en vigueur.

J’ai eu l’occasion d’indiquer devant la représentation nationale qu’il était souhaitable que l’armement des agents de police municipale soit constitué de certaines armes de 4^ème catégorie et/ou de 6^ème catégorie.

Je vous invite dans ces conditions, si vous êtes saisis entre temps par certains maires de demandes d’autorisations ou de renouvellement d’autorisations de détention d’armes, à attirer leur attention sur le fait que le décret à venir reprendra cette économie générale.

Vous leur indiquerez que si vous devez, en vertu du droit applicable jusqu’à la signature de la convention de coordination, faire droit à ces demandes, les autorisations que vous délivrerez auront un caractère précaire et révocable, compte tenu des dispositions du décret à venir relatif à l’armement.

Il est prudent, dans toute la mesure du possible, de surseoir à toute autorisation nouvelle, dans l’attente de la publication de ce texte.

2-4 Les équipements et uniformes des polices municipales

Ces dispositions entreront en vigueur 18 mois après la publication du décret qui en fixera les caractéristiques communes, pour tenir compte des contraintes matérielles et budgétaires qu’elles sont susceptibles d’entraîner pour le renouvellement des équipements et des tenues d’uniformes.

Je vous invite à me faire part, sous les présents timbres, des difficultés éventuelles que vous rencontreriez dans l’application des dispositions ci-dessus commentées, étant rappelé que plusieurs d’entre elles seront précisées à l’occasion de la publication des décrets d’application de la loi.

Jean-Pierre CHEVENEMENT